原标题:新冠肺炎疫情防控中的政策选择

近日,新加坡总理李显龙关于新加坡新冠肺炎疫情防控未来可能的政策选项陈述,在网上引起了广泛争论。有赞成者,也有反对者。

关于新加坡新冠肺炎疫情防控,新加坡总理李显龙在2020年2月8日讲话称,“新冠肺炎感染性强于SRAS,很难阻止其传播,但它没有SARS危险。若新加坡新冠肺炎疫情难控制,且能证明其致死率与流感0.1%的致死率相似,新加坡或考虑改变措施,或会建议轻症感染者寻求家庭医生帮助并在家休养,把医疗资源留给抵抗力弱的老人等群体。”

对此,赞成者认为新加坡制定的政策符合当地国情,民众应该对政府有信心;反对者则认为新加坡不重视人民的健康权利,有可能成为“重灾区”。

无疑,对于正在经历疫情防控的中国人民而言,这似乎是不可理喻的。事实上,如果我们仔细看新加坡总理李显龙的发言,他除了对整个新加坡应对疫情防控的政策和措施进行了阐述,其实只是提前给民众描述了新冠肺炎疫情发展的几种情景,以及新加坡未来几步的可能政策选项。并且,在政策选项中,李显龙反复强调政策选项的前提条件,即致死率较低和医疗资源短缺。从另外角度看,这也是新加坡政府与民众就政策选择的一种沟通,一旦有了预期总是会比临时采取极端措施获得更多认可和遵从度。

由此可见,新加坡决策者的政策选项也为中国的各级决策者提出了新的问题:一个地区在疫情防控中应该采取什么样的政策选择?而一旦当疫情防控不可能在短期内取得成效时,疫情防控和经济生产成为并行不悖的目标,这一问题的回答显得紧迫必要。从公共政策学者的角度看,这是新冠肺炎疫情防控的政策选择问题,需要遵循科学和理性逻辑,也要考虑政治合法性、民性和社会接受度。

一、政策选择的核心是问题与解决方案的有效匹配

对于政策选择及其背后的逻辑,可以有很多解释。对于政策过程而言,一般官方行动者占据正式位置,他们可以作出决策。与此同时,非官方行动者也会通过影响官方行动者来影响政策,这使得政策选择更加复杂。例如,铁三角理论强调国会专门委员会、官僚机构和利益集团分享和垄断政策选择权。因此,对于谁获得什么,如何获得,何时获得,这些政治学的经典问题,也成为公共政策研究者追问政策选择的经典问题。正是因为这一原因,当突出决策失误时,决策者首先需要承担责任,这是权力与责任相协调的基本原则。

从解释主义的角度看,政策选择是辩论、论证和说服的产物,不同政策主张者通过政策场域进行相互辩论,最后形成共识,共识的结果就是政策选择。根据这种逻辑,政策选择应该在哈贝马斯的交往理性基础之上,各方主体进行真实、坦诚和有效沟通,在沟通和交往中逐步消除分歧,凝聚共同行动的力量。一旦在理想的交往环境之下,政策选择会得到所有人的认可,其执行也会相对容易。因此,对于强调政策选择的“论证转向”的学者而言,政策选择的结果固定重要,更为重要是的政策选择的“程序”和“过程”。民众是否对政策选择的“程序”认可,政策选择的“程序”是否合法,与政策选择本身的有效性同等重要,甚至更重要。根据这一理论逻辑,越是在不确定性的情景之下,越是要加强沟通、互动、说服,让政策选择成为个人意志的产物。

应该说,无论是政治学的视角,还是解释主义的视角,都会强调政策选择的“结构”、“程序”和“框架”,他们通常关注政策选择背后的制度框架。对于经济学者和理性选择主义者而言,这些讨论固然重要,但是仍然没有触及政策选择最核心的问题,即如何为政策问题提供良好的解决方案。只有拥有对问题认定和解决方案之后,才是后面的政治选择和社会选择逻辑。于是,从决策的角度看,政策选择是问题与解决方案之间有效匹配,其背后遵循的是结果主义逻辑。一个政策选择是否被选择,其关键取决于该政策选择所导致的预期后果。通常有人认为新加坡的政策制定会遵循经济学逻辑,其实也就是理性逻辑,他会强调不同政策方案选择所可能带来的不同后果,并且根据价值观对后果进行评价,最终选择效用最大化的方案。当然,基于理性的政策选择,或者说政策分析,面临最大的问题是谁来有权进行决策?因此,理性科学政策选择最终需要受到政治结构和社会结构影响,政策选择是一个政治、社会和科学相互交融的过程,通过这一过程实现问题与解决方案的有效匹配。

二、新冠肺炎疫情的问题建构:公共卫生问题、治理问题抑或多样性问题

无论是政策选择遵循何种逻辑,它首先需要对存在的问题进行建构。对于政策分析师而言,界定问题是政策选择的第一步。如果问题本身的性质错误,很可能越大努力花费的代价和危害越大。同样,对于新加坡决策者而言,他们在出台政策时,也是考虑他们所面临的问题和约束条件。

事实上,新加坡并非没有采取政策,他们已经提前采取了一系列非常严格的政策,还对已经感染的人群及其密切接触者进行了治疗和医学观察。因此,李显龙总理的讲话是一种在新加坡已经采取政策的情况之下,如果后面出现不可控局势的情景之下,新加坡打算采取政策选择的一种提前沟通。

由此可见,不同决策者会面临着不同的决策情景,需要根据这些情景去建构其所面临的问题,在问题建构之后,对不同解决方案进行权衡选择,从而选择最能够解决问题的手段和措施。随着时代的推移,问题本身是不断变化的,需要根据不断变化的情景来修正和调整政策,从而实现解决方案与问题之间有效配合。同样以新加坡为例,决策者在考虑政策选择时,时间变量是一个重要选项,它要根据时间发展所面临的趋势来进行调整。

中国的各级决策者要针对本地区制定切实可行的政策选择,就需要对新冠肺炎疫情所面临的问题进行建构。在对新冠肺炎疫情的问题建构过程中,至少要考虑三个视角:

一是从公共卫生视角来建构新冠肺炎疫情问题。这是最常用的思路,通过这一思路,需要考虑这疫情中病毒的结构、病毒的机制和病毒的应对,这些是针对病毒本身的问题。对这些问题的回答需要生物学家、病毒学家和医学者来回答。与此同时,我们还需要考虑疫情的传播率、感染率和致死率,这些就不仅仅是病毒本身的问题,它是公共卫生问题,通常需要流行病学才来回答。事实上,新冠肺炎疫情的公共卫生维度构成了最基础、最基本和最关键的事实,他们是后续问题建构的基础。因此,一个地方在采取政策选择时,首先需要对这些基本性问题有清晰认识,而这些问题也是进行科学决策的基础。

二是从治理视角来建构新冠肺炎疫情问题。这是人类干预的维度,其核心是讨论人类干预是否有作用?当前人们对于新加坡决策者的争论,一个主要点是认为新加坡政府将新冠肺炎疫情界定为一种普通流感,当扩散时也会采取什么都不行动的政策选择。一旦从治理维度考虑新冠肺炎,政府官员还需要将新冠肺炎疫情所带来的问题转化为治理问题,就会涉及它是否需要干预,以及采取何种类型和何种强度的干预等基本问题。此外,当新冠肺炎疫情涉及不同层级和类型的治理主体时,还涉及治理职责分配,比如有城市在疫情防控中强调“四方责任”,就是对疫情防控中责任问题建构。

三是从经济社会视角来建构新冠肺炎疫情问题。这是系统论的维度,其核心是讨论:当一个社会面临疫情冲击时,应该如何运转?

三、应对新冠肺炎疫情的政策选择:一刀切、放任抑或最优控制

从上面的问题建构视角看,除湖北省和武汉市外,全国各地决策者可能面临着共同的难题,在疫情防控一时不太可能完全消除的情况之下,如何选择疫情防控策略?湖北省和武汉市作为疫情发源地,情况比较复杂,我们这里只讨论除湖北省和武汉市外的政策选择问题。其实,我们可以模拟一下,如果你是一个省级层面的决策者,市级层面的决策者,县级层面的决策者,你会采取什么的政策选择?

从科学的角度看,政策和方案的选择应该与问题的难易程度成比例,而问题建构本身具有主观性,它与一个国家、地区和社会的价值观、习惯和传统联系在一起。基于疫情防控的问题建构,各地决策者需要考虑当地所面临的公共卫生难题、治理水平和经济社会发展,来选择适合的政策。对于政策选择而言,至少有三种类型,即最严格的一刀切政策,新加坡的自由放任政策和处于两者之间的中间政策。

一刀切政策是当前很多地方的政策选择。所谓一刀切政策就是通过最严格的管控,来限制社会的流动性,使得社会按照一个一个小的区域各自“隔离”,社会只是维持最低限度的“流动”。在这种政策选择之下,不仅社会的公共交通停止,私人交通也被停止,村与村之间相互封闭。例如,有的地区在实现社区封闭管理之外,规定一户两天或三天能够购买一次菜,其他时间都不允许外出。这种政策选择的依据主要是从公共卫生和治理的角度来考虑,在没有寻找到较好的治疗方法和疫苗时,人类面临疫情的方法还是最古老的方法,早发现、早隔离、早治疗,随着病毒从人体中彻底消失而达到疫情结束。一刀切政策最初来源于疫情发源地湖北省和武汉市,随后各个地方纷纷采纳,有些地方甚至采取了更为严格的管控措施。这种措施能够在很快的时间取得成效,但是其可持续性会比较弱。这种政策的经济社会代价太高,在一段时间内社会可以承受,长期就会产生新的问题。

自由放任政策是新加坡打算采取的政策选择。如果说一刀切政策是一种政策选择的极端,自由放任政策又是一种极端,前者完全管制,后者完全不干预。采用这种政策选择的逻辑是当疫情防控没有办法,而致死率并不高的情况之下,采取限制措施会让社会付出更多的代价,在经过权衡的情况之下,自由放任或者说被动应对成为政策选择。通常而言,这一政策的有效性取决于病毒传播速度和医疗资源的应对能力,当发病率低于医疗资源的供给能力时,一般社会都能够正常运转。但是,当病人数量一旦超过临界值时,导致医疗拥挤和发生“医疗挤兑”时,有可能会导致更大灾难。或许,新加坡的决策者已经认识到这一可能的难题,他们已经提出了医疗资源分配的逻辑,即优先考虑老人、儿童和多发病患者,而轻症患者需要在自己家中隔离,避免过度使用医疗资源。对于新加坡这样的一个小国而言,其资源、空间和承受代价都存在一定的局限性,在生命安全没有受到绝对威胁的情况之下,这种政策或许是一种选择策略。

疫情防控和生产生活相协调成为未来可能的政策选择。对于除湖北省和武汉市的各个地方而言,尤其是对于北京、上海、广州、深圳等大都市而言,很显然既不可能采取类似于“封城”那样的严格管控政策,也不可能采取未来新加坡打算的自由放任政策,它需要在严格管控政策和自由放任政策之间寻找一个平衡点,实现疫情防控和生产生活的有序平衡。通过以时间换空间来应对疫情的挑战,实现疫情防控和生产生活协同展开,最终达到向正常社会的过渡。而这样的政策选择就需要考验决策者的智慧,这也是一个科学化的决策过程。决策者需要平衡公共卫生风险和维持生产生活展开等两种目标,实现在两者目标的最优解,从而实现疫情防控的最优控制。要达到这一政策选择所追求的目标,其核心是要在疫情爆发和医疗应对之间寻找到平衡点,避免医疗资源的不足。很显然,当一个社会的生产秩序恢复越多,它可能面临的风险越大,此时需要考虑什么样的风险是可以接受和应对的?为此,需要进行科学评估疫情在本地传播的情况、医疗资源分布、各种有限措施的采纳、治理能力等多种因素,从而寻找一个良好的平衡点。

四、多样性的政策选择何以可能

一般而言,采取极端政策都是很容易的政策选择,但是其缺点是不能够实现价值平衡。因此,如何能够针对本地情况选择最有利于本地发展的政策,平衡好生命安全、经济发展和社会稳定等不同价值之间关系,这对于执政者而言确实是考验。尽管,我们不可能马上提出这样的政策是什么,但是可以提出一些有利于达到该政策目标的手段和方法。对于各地决策者而言,为了实现最优政策选择,至少可以采取如下几方面的行动:

一是成立公共卫生决策咨询委员会,让咨询委员会为本地决策者提供专业化的建议。决策与研究相比,它所需要的知识既包含一般性科学知识,又包含着情景性知识,而科学的决策需要专业性建议。为此,各地在当前应对疫情防控时,也应该加紧成立包含公共卫生专家、研究者、医生、公共管理专家等在内的公共卫生决策咨询委员会,让决策咨询委员会获取当地公共卫生防疫的一手数据,及时进行政策储备,为科学决策提供参考。决策咨询委员会至少每半年召开一次会议,并且在紧急情况之下,召开临时性会议。通过成立决策咨询委员会和运行决策咨询委员会,可以培养一批关心本地公共卫生的专家,避免专家人才的缺失。

二是尽快制定本区域应对疫情防控的战略方案,为增加市民的预期和恢复市民的信心提供保障。凡事预则立,不预则废。不确定性成为最大的恐惧和风险,我们要学会通过管理不确定性来消除恐慌。应对疫情防控的战略方案,需要设想疫情防控的不同情景,设想和模拟不同情景之下的危害以及可能的政策选择工具箱,并且让市民清楚其中的关键指标和数据,这既是一个整体性预案,也是与市民进行良性沟通的过程,更是获得市民的配合和遵守的过程。有了科学的疫情应对方案,这也为个人的选择提供了基础。

三是在疫情信息发布会的基础之上,提供多层次的政府与公众双向和多向沟通平台。当前正处于疫情防控关键时期,所有的地方政府都会针对疫情发布信息,回答记者提问和回应民众关注。但是,这一沟通仍然是单向的。应该考虑建立多层次的政府与公众双向沟通平台,及时收集不同群体的意见和建议,了解诉求和问题,实现政策和解决方案的共同制定。

四是进一步激发社会的活力,为复杂情势之下社会参与和社会自主治理创造可能性。越是复杂的疫情防控,越是棘手的问题,越是需要公众参与,越是需要社会组织支撑,越是需要社会自主治理。一旦社会的动员能力和自主治理能力得到提升,当真正发生重大突发事件应急时,社会能够很快自我组织,并且及时与政府配合来共同走出困境。

(作者李文钊为中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授)

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